Reforma a la Ley Nº 18.159 de Defensa de la Competencia
Introducción
El pasado 18 de junio el Ministerio de Economía y Finanzas (el “MEF”) remitió a la Asamblea General el Proyecto de Ley denominado “Ley de Competitividad y Reducción del Costo de Vida” (el “Proyecto”). Bajo el Capítulo 3 – “Promoción de la Competencia” (artículos 97 a 148), el Proyecto propone una reforma integral a la Ley Nº 18.159 de Defensa de la Competencia, modificando la estructura institucional de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (la “Comisión”), el régimen de control de concentraciones económicas, la tipificación de prácticas anticompetitivas, las facultades de investigación, el programa de clemencia y el régimen sancionatorio.
El presente informe tiene por objeto analizar, desde una perspectiva técnico-jurídica, las principales modificaciones que el Proyecto introduce al régimen vigente de promoción y defensa de la competencia en Uruguay, identificando los aspectos más relevantes para la práctica profesional.
Desde el punto de vista del riesgo regulatorio, la reforma configura un escenario de mayor relevancia y exposición para los agentes económicos que operan en Uruguay, particularmente en lo que refiere a: (i) la transformación del organismo de aplicación en servicio descentralizado con mayor autonomía y profesionalización; (ii) la separación entre funciones de investigación y decisión; (iii) la modificación de umbrales de control de concentraciones; (iv) la introducción de inspecciones sorpresivas (“dawn raids”); (v) el programa de clemencia para cárteles; y (vi) el incremento sustancial del régimen sancionatorio.
1. Reforma institucional de la Comisión
Como principal cambio estructural, el Proyecto transforma la Comisión de un órgano desconcentrado del MEF a un servicio descentralizado con personería jurídica propia, autonomía técnica, funcional y de gestión. La Comisión será dirigida por un Directorio colegiado de tres miembros designados por el Presidente de la República con venia del Senado por tres quintos de votos, seleccionados mediante un procedimiento público de convocatoria. Los mandatos serán de 6 años con renovación escalonada.
Se establece un régimen detallado de presupuesto, patrimonio y financiamiento, incluyendo recursos propios, tasas por análisis de concentraciones y exención de tributos nacionales. El producido de las multas y sanciones pecuniarias no integra los recursos de la Comisión, sino que se vierte a rentas generales.
Desde el punto de vista institucional, esta transformación implica un fortalecimiento sustancial de la autoridad de competencia, alineándose con modelos internacionales que reconocen la importancia de contar con órganos técnicamente especializados e independientes del poder político. La venia senatorial de tres quintos, el proceso de selección mediante Comité tripartito (MEF, Presidencia, y reguladores sectoriales) y los mandatos escalonados buscan garantizar la independencia y continuidad técnica del organismo.
2. Separación entre instrucción y decisión
Se crea la Dirección de Investigación como órgano técnico especializado con independencia funcional, separando las funciones de instrucción e investigación de las de decisión, en línea con modelos internacionales. El Director de Investigación será designado por el Directorio mediante concurso público, con un mandato de 4 años. Sus informes y recomendaciones no son vinculantes para el Directorio, el cual debe fundamentar especialmente si se aparta de ellos.
Esta separación evita que quienes investigan y formulan cargos sean los mismos que deciden sobre la sanción, reduciendo el riesgo de sesgo confirmatorio. El Directorio no puede impartir instrucciones al Director de Investigación sobre casos concretos, y sus miembros que hayan participado directamente en la instrucción deben abstenerse de resolver. El incumplimiento de estas garantías constituye causal de remoción.
3. Modificaciones al régimen de concentraciones económicas
Se modifican los umbrales de facturación actualmente previstos para solicitar autorización previa: (A) el umbral conjunto (que comprende la facturación del comprador y del vendedor) se disminuye a 350.000.000 UI; y (B) el umbral individual (que comprende la facturación de cada grupo) aumenta a 50.000.000 UI.
Desde la perspectiva práctica, la reducción del umbral conjunto de 500 a 350 millones de UI (aproximadamente de USD 79.800.000 a USD 55.860.000) y el aumento del umbral individual de 30 a 50 millones de UI (aproximadamente de USD 4.788.000 a USD 7.980.000) implica que más operaciones relevantes quedarán sujetas al control previo, mientras que menos operaciones de menor significancia requerirán autorización.
Se crea una tasa obligatoria para toda solicitud de autorización de concentración económica (entre 25.000 UI y 250.000 UI, esto es, entre aproximadamente USD 4.000 y USD 40.000) que constituye uhn costo adicional a considerar en la planificación de transacciones.
Además, se amplía el régimen de excepciones incluyendo las reestructuras internas intragrupo y se divide el procedimiento en dos fases con plazos diferenciados y se mantiene la autorización tácita.
Un aspecto particularmente relevante es la posibilidad de declarar la nulidad de operaciones ejecutadas en infracción al régimen de control de concentraciones, cuando no existan medidas alternativas suficientes. Esta facultad, antes objeto de discusión doctrinaria, queda ahora expresamente habilitada, aunque genera una nueva discusión respecto de si la Comisión puede declarar una nulidad sin intervención judicial.
4. Redefinición de prácticas anticompetitivas
Se reestructuran las prácticas prohibidas distinguiendo expresamente entre: (A) prácticas unilaterales (abuso de posición dominante); (B) acuerdos horizontales entre competidores, con un listado de conductas ilícitas “por objeto” (fijación de precios, reparto de mercados, manipulación de licitaciones); y (C) acuerdos verticales como categoría nueva. Se agrega el estándar de “afectación significativa” de la competencia efectiva.
La distinción entre prácticas ilícitas “por objeto” y prácticas que requieren demostración de efectos tiene importantes consecuencias prácticas: para las primeras (fijación de precios, reparto de mercados, manipulación de licitaciones entre competidores), el órgano de aplicación no necesita probar efectos concretos sobre el mercado para sancionar. Esta clarificación, alineada con modelos internacionales, otorga mayor seguridad jurídica pero también mayor riesgo regulatorio para conductas horizontales.
5. Fortalecimiento de facultades investigativas
Se crea un régimen de inspecciones sorpresivas (sin previo aviso) con autorización judicial para casos de prácticas horizontales. Se regulan la citación a declarar, el tratamiento de información confidencial y secretos comerciales, el deber de reserva, las medidas cautelares judiciales y las inspecciones con autorización judicial. Se crea el principio de oportunidad para archivar actuaciones cuando no se justifique la prosecución del procedimiento.
Las inspecciones sorpresivas (“dawn raids”) constituyen una herramienta de investigación particularmente intrusiva, aplicable exclusivamente a casos de prácticas horizontales (cárteles). Requieren autorización judicial previa, preservan el secreto profesional abogado-cliente, y establecen un régimen de cadena de custodia para los elementos obtenidos. La incorporación de esta herramienta alinea a Uruguay con las mejores prácticas internacionales en materia de detección de cárteles, pero impone a las empresas la necesidad de contar con protocolos internos de respuesta ante inspecciones.
6. Programa de clemencia y terminación anticipada
Se crea un programa integral de clemencia para la detección de cárteles, con exoneración total de multa y eliminación de responsabilidad civil para el primer partícipe que aporte información decisiva. Los colaboradores posteriores pueden obtener reducciones graduales: 30-50% para el primero, 20-30% para el segundo, y hasta 20% para los demás.
Se reformula el régimen de terminación anticipada de procedimientos, permitiendo la asunción de compromisos, condiciones y medidas correctivas estructurales o conductuales, incluyendo la posibilidad de multas reducidas.
El programa de clemencia representa un cambio de paradigma en la detección de cárteles: se pasa de un modelo puramente reactivo a uno que incentiva la delación entre los propios partícipes. La exoneración total de multa y la eliminación de responsabilidad civil para el primer colaborador constituyen incentivos poderosos para romper la estabilidad de los acuerdos colusorios. Las empresas con exposición a este tipo de riesgos deberán evaluar estratégicamente la conveniencia de acogerse al programa ante indicios de que otros partícipes podrían hacerlo.
7. Régimen sancionatorio
Se reduce el monto mínimo de las multas de 100.000 UI a 20.000 UI (el máximo se mantiene igual).
Además, se crea la “obstrucción” como infracción autónoma, con multas coercitivas diarias de hasta 10.000 UI por persistencia en la conducta obstructiva. Se aclara que la resolución sancionatoria firme constituye título ejecutivo y que la acción de nulidad ante el TCA no suspende por sí sola el cobro de las sumas impuestas.
8. Garantías procesales y cierre por inactividad
El Proyecto introduce el cierre por inactividad como garantía procesal: transcurridos 180 días corridos sin actuación de impulso efectivo por causa no imputable al investigado, el órgano de aplicación debe disponer el cierre del expediente. Esta garantía, ausente en el régimen vigente, protege a los investigados frente a procedimientos indefinidamente abiertos. El cierre no implica pronunciamiento sobre la licitud de los hechos y puede reabrirse si aparecen nuevos elementos, siempre que no haya operado la prescripción.
9. Consideraciones finales
En síntesis, el Proyecto de Ley configura una reforma integral del régimen de defensa de la competencia en Uruguay, que alinea la normativa nacional con estándares internacionales y fortalece sustancialmente las capacidades institucionales de la autoridad de competencia. Desde la perspectiva de los agentes económicos, el nuevo escenario regulatorio impone una revisión de las políticas de cumplimiento (compliance) en materia de competencia, particularmente en lo que refiere a: (i) procedimientos internos de evaluación de concentraciones; (ii) protocolos de respuesta ante inspecciones; (iii) políticas de formación de precios y relaciones con competidores; y (iv) evaluación de riesgos y oportunidades del programa de clemencia.
La entrada en vigencia de las distintas disposiciones será progresiva: el servicio descentralizado se considerará constituido con la toma de posesión de al menos dos de los tres primeros miembros del Directorio; la Dirección de Investigación deberá constituirse dentro de los 180 días siguientes; y las tasas por análisis de concentraciones serán exigibles una vez vigente su reglamentación. Esta implementación gradual permite a los operadores prepararse para el nuevo régimen, aunque la prudencia aconseja anticipar las medidas de adecuación necesarias.
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