Transcripción de la columna en Radio Carve de 16 de setiembre, 2026
El pasado viernes 11 de setiembre los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Transporte y Obras Públicas, emitieron una Resolución determinando, con carácter transitorio y limitado, que en marco del conflicto colectivo entre Terminal Cuenca del Plata (TCP) y el Sindicato Único Portuario (SUPRA), deberán garantizarse servicios mínimos que aseguren el funcionamiento de las prestaciones portuarias consideradas indispensables.
Como es de público conocimiento, TCP es una sociedad mixta integrada por la multinacional belga Katoen Natie y la Administración Nacional de Puertos, que opera la terminal especializada en la carga y descarga de contenedores del puerto de Montevideo, concentrando aproximadamente el 80% del mercado.
El conflicto tiene como origen el vencimiento el 31 de mayo de 2026 de un convenio colectivo que contenía varios beneficios para los trabajadores de TCP. Durante varios meses las partes han negociado de forma bipartita y tripartita un nuevo convenio, sin llegar a un acuerdo. Durante el proceso se registraron más de 36 días de afectaciones operativas en el Puerto por paros, asambleas y otras medidas distorsivas sindicales, lo que ha generado la protesta de las compañías navieras, los exportadores, los importadores, los transportistas de carga y otros actores vinculados a la actividad portuaria.
La Resolución del Gobierno ha sido criticado por el sindicato y la Central Sindical, por considerar que es una limitación injustificada del derecho de huelga, al tiempo que también fue valorada como insuficiente por parte de la empresa TCP.
Para conversar sobre la regulación de los servicios esenciales en Uruguay estamos en contacto con el Dr. Alejandro Castello del Estudio Posadas.
- El Gobierno ha expresado en diversos medios que la Resolución se ajusta a los criterios de la Organización Internacional del Trabajo en materia de derecho de huelga. Qué nos pueden comentar sobre ese punto.
El Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han desarrollado, a partir de los principios derivados del Convenio n° 87 sobre la libertad sindical, una doctrina consolidada acerca de los límites del derecho huelga.
Los órganos de contralor señalan que la huelga no es un derecho ilimitado o absoluto, por lo que puede ser objeto de restricciones —e inclusive de prohibición— bajo ciertas condiciones.
La OIT reconoce varios límites.
Por ejemplo, una limitación que reitera en todos sus pronunciamientos es que la huelga debe ser ejercida en forma pacífica. Expresa que los huelguistas no pueden actuar con violencia física o moral. No es admisible el daño a las instalaciones, la maquinaria, la materia prima o las personas.
Otra restricción que admite es en materia de lo que se conoce como servicios esenciales internos. Consiste en el deber de los huelguistas de adoptar medidas para garantizar la seguridad de las instalaciones y las maquinarias durante la huelga.
Por ejemplo, los sindicatos deben mantener las funciones de seguridad de las calderas y de otras maquinarias que no pueden apagarse. Lo mismo sucede con las tareas de vigilancia. Es impensable que en un Banco los vigilantes abandonen sus puestos durante una huelga.
Sin embargo, la limitación más importante para el derecho de huelga es la que vincula con la naturaleza del servicio afectado.
En ese sentido, la OIT señala que admisible restringir el derecho de huelga cuando su ejercicio afecta servicios o actividades cuya interrupción puede afectar derechos fundamentales de las personas o generar un grave perjuicio al desarrollo socioeconómico de un país.
A tales efectos, la doctrina de los órganos de control distingue tres categorías: a) los servicios esenciales en sentido estricto, b) los servicios esenciales por extensión y c) los servicios públicos de importancia trascendental.
La Resolución del Poder Ejecutivo invoca justamente esta tercera categoría como justificación para establecer servicios mínimos en el Puerto.
- Veamos cada categoría por separado ¿en qué consisten los servicios esenciales en sentido estricto?
Esa es la categoría más sencilla de visualizar.
El Comité de Libertad Sindical desde hace muchas décadas ha definido los servicios esenciales en sentido estricto como “aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población”.
Dentro de esta categoría la OIT ha incluido, entre otros: el sector hospitalario y los servicios de salud, los servicios de electricidad, los servicios de abastecimiento de agua, los servicios telefónicos, el control del tráfico aéreo, los bomberos, la policía, los servicios penitenciarios, el suministro de alimentación y los servicios de limpieza en las escuelas.
En estos casos la OIT admite que el Estado imponga restricciones significativas al derecho de huelga, a través de la imposición de servicios mínimos obligatorios para garantizar los servicios básicos a la comunidad, así como también admite que los países puedan imponer la prohibición lisa y llana de la huelga.
Por ejemplo, en nuestro país el artículo 35 de la Ley orgánica policial permite a los policías constituir sindicatos y negociar colectivamente, pero les prohíbe el derecho de huelga.
- ¿Qué son los servicios esenciales por extensión?
La segunda categoría identificada por el CLS refiere a servicios que, no siendo inicialmente esenciales, pueden transformarse en tales en atención a la duración, la magnitud o el alcance de la medida de huelga, poniendo de esa manera en peligro la vida, salud o seguridad.
Ejemplos habituales de esta segunda categoría son la recolección de basura y limpieza urbana, la producción y suministro de combustibles, los servicios funerarios y los cementerios, la industria farmacéutica, el suministro de leche, el suministro de gas, etc.
Al igual que en los servicios esenciales en sentido estricto, en esta segunda categoría se admite tanto la prohibición como restricción de la huelga, a través de la imposición de servicios mínimos.
- Finalmente, qué son los servicios públicos de importancia trascendental.
Esa tercera categoría es de creación más reciente por parte de la OIT y atiende a la circunstancia de que existen sectores que revisten importancia primordial para la economía nacional o para la satisfacción de necesidades básicas o vitales de la población.
En estos casos no está en juego la vida, la salud o la seguridad de la población, pero sí otras libertades o derechos fundamentales como la libertad de circulación, la libertad de información, la educación, la tutela judicial, el acceso a prestaciones de seguridad social, etc. o se trata de servicios estratégicos para la economía de un país cuya interrupción causa pérdidas para la sociedad.
El CLS ha incluido en esta categoría, a título ejemplificativo, el transporte de pasajeros, el transporte de carga, los servicios bancarios, la enseñanza, el transporte aéreo y los servicios portuarios.
La OIT ha fijado para esta categoría un conjunto de requisitos que condicionan la legitimidad de la medida gubernamental:
- los servicios mínimos deben limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para que el servicio no se interrumpa totalmente.
- Las organizaciones sindicales deben poder participar en la determinación del servicio mínimo, junto con los empleadores y las autoridades.
- En caso de desacuerdo entre las partes, la determinación del alcance del servicio mínimo debe quedar en manos de un órgano independiente.
- El servicio mínimo no debe ser fijado en una proporción tal que, en los hechos, equivalga a impedir las medidas de huelga.
Todos estos elementos son los que se indican en la Resolución del Gobierno y se sostiene que han sido cumplidos para imponer los servicios mínimos en el Puerto.
- ¿Cómo están reguladas en nuestro país las tres categorías de la OIT que has desarrollado anteriormente?
Los servicios esenciales están regulados en la Ley 13.720 del año 1968, estableciéndose que el Poder Ejecutivo, por resolución fundada, puede establecer los servicios esenciales que deberán ser mantenidos por turnos de emergencia, cuya interrupción determinará la ilicitud de la huelga.
Tradicionalmente se ha interpretado que esta ley regula las dos primeras categorías de servicios esenciales: los servicios esenciales en sentido estricto y por extensión.
Sin embargo, como la norma legal tiene una redacción muy amplia y genérica, no establece una definición de qué son los servicios esenciales ni tampoco una lista de ellos, no parecería arbitrario que se pueda sostener que el Gobierno puede incluir esa tercera categoría, que son los Servicios Públicos de Importancia Trascendental.
Hasta el presente siempre se aceptó en nuestro país que ante una ley de textura tan abierta como la que tenemos, para evitarse la arbitrariedad la imposición de servicios mínimos debe hacerse siguiendo los dictámenes de la OIT. Y según acabamos de ver para la OIT los servicios portuarios admiten esa imposición.
- ¿En aplicación de la Ley 13.720, ¿qué otras actividades han sido declaradas como esenciales en el pasado?
Desde el año 1968 a la fecha en varios casos los Gobiernos han utilizado dicha herramienta legal, imponiendo servicios mínimos en los servicios de salud, la producción, suministro y transporte de combustible, la recolección de residuos, la educación pública inicial, primaria y secundaria.
- En definitiva, para cerrar, en base a lo que nos has comentado, podría concluirse entonces que la Resolución del Poder Ejecutivo dictada la semana pasada no debería recibir reproches de la OIT.
En base a los criterios del Comité de Libertad Sindical que hemos comentado no hay duda de que los servicios portuarios son considerados una actividad económicamente neurálgica o vital para la economía de los países que, si es interrumpida por un tiempo prolongado y genera perjuicios a la sociedad, puede justificar la imposición de servicios mínimos.
En el caso concreto, según abundante información que se ha manejado en los medios las medidas distorsivas del sindicato portuario afectaron la actividad de la terminal de contenedores durante más de 30 días, generando pérdidas para los proveedores, clientes y otros actores del Puerto de Montevideo, por lo que el Gobierno no solamente tenía la potestad sino muy probablemente también el deber de proteger el interés general de la comunidad, aunque ello signifique restringir, de manera parcial y transitoria, como reza la Resolución, los intereses corporativos o sectoriales.
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